臣闻「蛮夷猾夏」，帝典所载，商、周而下，数为边害。其人无礼义，系之而无所用；厥土多泽卤，得之而不可居。圣王知其然也，或振旅薄伐，势不穷极，或和亲修好，意在羁縻。历代经营，斯为良策。至于秦筑长城而黔首叛乱，汉绝大漠而海内虚耗，逞一时之心，为万代之笑，此商鉴不远也。顷者晋氏失御，而中原乱离，犬羊之性益骄，边圉之忧孔棘。太祖深鉴往古，酌取至道，与民休息，遣使往来。二十年间，罕闻入寇。大省戍边之卒，不兴出塞之兵。关隘宁谧，府库充溢，信深得制禦之道也。幽蓟之地，实为我疆，尚隔混同，所宜开拓。太宗平晋后，因其兵势，将遂取之。人虽协谋，天未厌乱，螗螂拒辙，用稽灵诛。重兴吊伐之师，又作迁延之役。自兹厥后，大肆凶锋，略掳边民，攻拔城寨，长驱深入，莫可禁止。当是时也，以河为塞，而赵、魏之间，几非国家所有。既阻欢盟，乃为备禦，屯兵马，益将帅，刍粟之飞挽，金帛之委输，赡给赏赐，不可胜数。由是国之食货，匮于河朔矣。陛下自天授命，与物更始，授继迁以节钺，加黎桓以王爵，咸命使者，镇抚其邦。惟彼契丹，未蒙渥泽，非所以柔远能迩，昭王道之无偏也。今已讫谅闇，将终祥禫，中外延颈，观听德音。臣愚以为宜以此时赦契丹之罪，择有文武才略、习知边境辨说之士，为一介之使，以嗣位服除，礼当修好邻国，往告谕之。彼十年以来不复犯塞，以臣料之，力有不足，志欲归向，而未得其间也。今若垂天覆之仁，假来王之便，必欢悦慕义，遣使朝贡，因与之尽弃前恶，复寻旧盟，利以货财，许以关市，如太祖故事，结之以恩，彼必思之。两国既和，则无北顾之忧，可以专力西鄙，继迁当自革心而束手，是一举而两获也。西北无事，然后备边之兵，可议减省。夫边兵省然后费用可节，费用节然后赋敛可缓，赋敛缓然后黎庶可安，黎庶安然后政化可致。原其根本，非他也，在安边弭兵而已。设使尚稔其恶，盈贯罔悛者，不过二涂，或皇华至边，拒而不纳，或留我行人，不遣复命，亦未至于失大体，损威重，而示弱敌人，贻羞国家也。然背义绝约，曲在彼矣。又使天下之人，知陛下为元元故，日新改作，屈万乘之尊以图长久，庶几就安利，去危殆，则圣德巍巍，与天无极，亿兆之民，愈归心而怀惠矣，又何伤于明哉。陛下若欲训兵练将，与之力争，臣不敢复有所云也。若欲继好息民，以安社稷，不以此际乘便而行之，虑他日噬脐，无名发端。昔扬雄有言曰：北方之国，五帝所不能臣，三王所不能致，故其不服，中国未得高枕安寝也。何者？天性忿鸷，形容魁健，其强难屈，其和难得，真中国之雄敌也。矧苞桑之系，安不忘危，兵家之胜，贵于不战。今守文继统，欲致太平，法尧、舜之垂衣，体禹、汤之罪己，好生恶杀，务德化顽，事有损一毫以利天下者，又可不思制变，而与不识礼义之俗争先后、角气力哉？昔西汉高后时，尉佗自号南粤武帝，发兵攻长沙边邑，黄屋称制，与中国侔。及孝文即位，先遣陆贾驰书谕之，佗乃顿首，愿为藩臣，奉贡职。夫汉文帝，天子之尊也，尉佗，小国之君也，其所以然者，为中国劳苦，且以息战伐也。今契丹之劲过于南粤，陛下之圣出于汉文，便而行之，事岂相远哉？诚朝廷之大计，不可忽也。

臣伏准诏，令内外文武臣并直言极谏，密疏以闻。此乃陛下祗畏上穹，忧勤庶政，惧一物之失所，俾下情之尽达，广视远听，求治深切之旨也。臣虽不佞，奉明诏，承德音，有所蕴蓄，岂敢缄默而不言乎。臣闻皇天无亲，王者无私，上下合符，有如影响。若王政缺于下，则天谴见于上，自然之理也。切惟陛下受先帝之顾命，膺兆民之乐推，大孝彰闻，小心畏谨，动遵礼法，不愆旧章，所宜得天，必获嘉应。而践祚以来，三年之内，彗星一见，时雨再愆者，岂非凶丑未尽服，政令未尽顺，天所以示兹警戒也？夫灾变之来，必以类应，故彗星见者，兵之象也，时雨愆者，泽未流也。何以知其然？今北虏未宾，西羌作梗，荆蛮有猖狂之寇，江浙多饥馑之民，虑其来犯边陲，变为贼盗，蜂屯蚁聚之众须使讨平，鼠窃狗偷之群亦劳逮捕，此彗星之所以见也。陛下即位肆赦，临朝听政，覃恩而宥罪，施惠而及物，然未蠲免残租，许行搉利，山海之货悉归于上，酒税之饶不流于下，元元之民未尽蒙渥泽，此时雨之所以愆也。陛下宜深惟二者之所以然，设备以禦之，修政以厌之。不然，则事有可虑者。琴瑟不调者，必更弦而改张之。圣朝享国四十年，括地一万里，经启非不久，统御非不众，而治或未至，政或有阙，意者，法术、制度尚有可改而更张者乎？臣虽不敏，辄敢条奏其事，陛下垂意而览。臣闻农者国之本也，其利在粟多；兵者国之命也，其功在战胜，此二者存亡所系也。方今之患在农少而粟不多，兵多而战未胜。农少则田或未垦，兵多则用常不足，故储蓄空虚，而聚敛烦急矣。民财尽归于国，国用尽入于军，所以民困而国贫也。夫周公之制，用积九年，此尧、汤水旱而民所以无饥色也。今郡国阙三月之粮，贫民无终岁之食，稼一不熟，则有饥死之者，军储自赡不足，何暇赈贷之乎？且地方百里，每亩取粟一斛，岁计得粟五百四十万斛。今甸服之内，凡方百里者百，所得曾不能供足军食，而区区运粮于江淮间，终岁所得不过百里之出者。由是而论，有以见农政之不脩也。臣愚以谓陛下宜诏三事大臣辅相天地，燮和阴阳，使风雨弗迷，水旱不作，省徭役以宽其力，劝游惰以增其众，男悉心于畎亩，女尽力于蚕桑，种必刈穫，养必纺绩，不出数年，自然家有馀食，而人有兼衣。贾谊有言曰：「积贮者，天下之大命也。茍粟多而财有馀，何为而不成？以攻则克，以守则固，以战则胜，怀敌附远，何招而不至？今驱民而归之农，皆著于本土，使天下各食其力，末技游手之民转而归南亩，则人乐其所矣」。此农政之修也。国家养兵百万，士马精强，器甲坚利，可谓无敌于天下矣。然自距马失律以还，夏廷逆命之后，军声不振，庙胜无闻，一纪于兹，蒙耻未雪。何者？将帅弗用命而委任不专也，卒既骄惰而不习知边事也，有以见军政之不修也。夫将帅者，王之爪牙，登坛授钺，凿门推毂，阃外之事，将军裁之，所以克敌而制胜也。近代动相牵制，不许便宜，兵以奇胜而节制于阵图，事惟变适而指踪以宣命，勇敢无所施，智谋无所用，是以动而奔北也。孙武曰：「不知军之不可以进而谓之进，不知军之不可以退而谓之退，是谓縻军」，此之谓也。臣愚以谓疑则勿用，用则勿疑，谨择其人，专委其任，有功者宠以爵位，有罪者威以斧钺。明示刑赏，断在必行，孰敢不用命哉！古者井田之法，兵则民也，民则兵也，出则战，入则耕，人各自供，官无所赡。今农人不知战，战士不知农，离为二途，绝不相用。臣愚以为古制不可全取，宜参验当今便利，酌中而渐制之。况江、浙旧有义军，秦、陇见屯强壮，执柯取则，其事可行。以天下土地之饶，士民之众，各于郡县量置义军，本户略与复除，岁时少加赏赐，动则就便召发，静则任从营养，陛下于王畿千里之内，蓄兵十万以制之，天下孰敢动摇哉。州县本城，随宜定额，溢剩者不令招置，老病者尽放归休，果行此道，则天下之兵减大半矣。缘边人物，气禀崆峒，便于弓马，勇于斗战，盖天性也。措置之术，如上所陈。妙选有文武才略之士为吏以统之，仍以厚利召募愿为正军者，随郡大小，差厥数以备城守，止于赵、魏之间少屯王师，以策其后，亦足减戍卒之大半矣。且耕且战，足食足兵，削调敛之烦苛，免飞挽之劳苦，此军政之修也。臣愚以为不任人无以安边，不安边无以省兵，不省兵无以惜费，不惜费无以宽民，不宽民无以致治。舍此数事，虽有智者，不能为陛下计之矣。刺史、县令，亲民之官，有民人焉，有社稷焉，盖三代之诸侯也。故汉宣帝曰：「与我共治者，其惟良二千石乎」。光武亦曰：「郎官上应列宿，出宰百里，茍非其人，民受其弊」。诚重之也。顷者不除刺史，止以知州代之，其差委也，上自仆射、尚书，下至京官奉职，率多轻受，未尽当任。权不足以威吏民，禄不足以惠贫乏，政皆茍且，事出因循。意者，国家以刺史之官为武夫之任，有支赐公使之费，奏荐僧尼之例，重难其事而不以授人乎？孔子曰：「名不正则言不顺，言不顺则事不成」。今文武登朝官、诸司使副，不啻千馀员，代不乏才，岂无循吏，但未选任之耳。臣愚以谓宜诏执事精练名实，明扬俊贤，各以检校官出为刺史，但不得支赐公使，奏荐僧尼。其县令乃子男之任，与民最亲切者也，迩来除授率多冗徒，诸司吏人分据大邑，识暗则莫能烛理，禄微则鲜克持廉。州县之职，大抵相类，欲其尽诚于奉上，极力于字民，其可得乎？臣愚以谓，宜诏有位，举尔所知，申命铨司，惟才是择，诸司吏人不得处大县，不得为长吏。凡牧宰者，复俸户增其月入，受空土为其职田，俾其衣食足以恤家，车服足以示众，专其任以劝效，委其权以行事，渐崇教导，专务劝课，每岁久用令文考课之法，以户口增减，垦田多少定其殿最而黜陟焉。如是，则人民受利矣！简易者事不黩，节俭者财有馀。今建置之过也，官吏森罗于郡邑；差命之烦也，使者旁午于道路。廪禄之费耗，驿券之供给，何可胜数！无名之赏赐，不急之造作，亦无限量。土木穷其丽，工巧极其淫，他费百端，动计千万。故两税之外，悉取山海之货、酒榷之饶，而用犹不足也。加以教化未甚明，廉耻未甚立，奢侈之俗未甚变，流亡之民未甚来，租赋未甚均，刑狱未甚简，藩篱之倚未甚固，帷幄之谋未甚臧，法有滋章之条，吏无恻隐之实。其馀背理伤道，便文自营，非为公家忠计者，不可一二偏举也。陛下亟宜诏问大臣以当世之务，如上所陈，汤沐而栉治之，瞑眩而针砭之，使百度正，彝伦叙，生灵泰，社稷安，上下协和，章程明密，建皇极之道，立太平之基。陛下坐九重，负斧扆，南面而听断，端拱而无为，垂子孙之贻谋，光祖宗之大业，岂不休哉！臣愚以为当今之急，莫若脩兵、农之政，择牧宰之官，节军国之用，弛筦搉之利，稽古以行道，随时而立法，易权宜之制，定久长之策。陛下抚一统之运，居万方之尊，号令必行，禁止必举，兹数者易如反掌耳。《传》曰：「虽有镃基，不如待时。虽有智慧，不如乘势」。今诚陛下立圣功之时，兴王道之势。矧陛下躬临大宝已三年矣。今之天下，古之天下也；今之人民，古之人民也。历代陈迹，简册具存。三王已前，远而难见；魏晋而下，陋不足数；陛下自视当今事势，何如汉、唐之盛时哉？有土者不可以言贫，有民者不可以言弱，以陛下神圣聪明，资之以天下之大，而未能比隆于汉、唐，窃为陛下惜之。伏惟陛下全王业之艰难，握帝图之宏远，诞布惟新之政，博求无隐之言，臣备位周行，宣风外计，管穴之见，易窥于高明；刍荛之言，愿预于询采。臣又念御札云：「善者必加甄赏，短者亦为优容」。臣不闲忌讳，辄进狂瞽，理诚短矣，幸陛下优容之。